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自由贸易港立法(前期研究)调研报告

信息来源:市商务局自贸处 研究室 【2019-03-11】

  自由贸易港是设在一国(地区)境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域,是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比较典型的自由港。探索建设中国特色的自由贸易港,打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地,对于促进开放型经济创新发展具有重要意义。
  一、天津申建自由贸易港的优势
  (一)区位优势
  
一是港口区位优势。天津位于海河下游,地跨海河两岸,是北京通往东北、华东地区铁路的交通咽喉和远洋航运的港口,有“河海要冲”和“辅门户”之称,口岸是天津经济发展的最大比较优势。天津港是中国北方对外开放的门户、中国北方最大的综合性港口与重要的对外贸易口岸,服务辐射占中国面积52%的14个省、市、自治区,拥有同时满足全国双向运输港30万吨人工腹水航道,可接卸所有进出渤海湾的大型船舶以及世界上最大的集装箱船舶,是世界等级最高的人工深水大港;有500多个港口通航、25个内陆无水港,规划泊位311个,是我国唯一拥有三条亚欧大陆桥国境通道的港口。二是“一带一路”重要节点。天津是距离北京最近的出海口,天津港有3条亚欧大陆桥过境通道既可以通过海铁联运北上西进,又可以通过港口东出南下。天津港有120条集装箱国际航线,能通达180多个国家或地区的500多个港口,其中,连接“一带一路”沿线国家和地区的航线就占了80多条。三条亚欧铁路桥分别通向哈萨克斯坦、蒙古国和俄罗斯,周边京津塘高速公路、京津高速公路、津滨高速公路、津晋高速公路、唐津高速公路及外围的高速公路与港区接驳,构成了四通八达的交通网络。
  (二)经济优势
  一是中央赋予天津的经济定位。中央对天津有“一基地三区”的定位,也就是全国先进研发制造基地,北方国际航运核心区,金融创新运营示范区,改革开放先行区,赋予天津在经济协同发展中的使命。天津作为北方经济贸易中心,结合“京津冀协同发展”的国家战略,对内积极创新,对外开展贸易,各种优势的叠加效应作用于天津,激发了天津经济发展的创新活力,使得天津更具有建设自由贸易港的优势和空间。二是具有较好的科技创新和工业制造业优势。天津航空制造、装备制造、物流、国际贸易、服务业发展迅速。借助于融资租赁助推高端制造业发展,滨海新区经济已形成多层次的科技创新体系,累计建成市级以上研发中心354家,市级及以上重点实验室88个,市级及以上工程中心93个,市级及以上企业技术中心173家,在大数据、移动互联网、基因科技等前沿领域,形成有特色的产品近100个,为天津自贸港建设提供了重要的产业支持。
  (三)金融创新优势
  一是融资租赁带动实体经济发展。截至目前,天津自贸试验区已成为国内最大的融资租赁聚集区,融资租赁企业数量、业务规模全国最多,同时这里的租赁创新领跑全国。截至2018年6月末,区内各类租赁公司达到3335家,其中融资租赁公司总部超过1300家,租赁飞机累计达到租赁飞机超过1178架;租赁船舶145艘;租赁海上石油钻井平台13座。二是双向资金池和跨境融资便利化。天津自贸试验区开展了跨境双向人民币资金池业务,针对跨国企业集团,使境内外成员企业可以在资本项下,共同使用资金池内的资金,并对富余资金进行集中归集。自从该业务开展以来,天津自贸试验区内的招商银行天津分行、中国银行天津市分行、中信银行天津分行、建设银行天津市分行为自贸试验区内9家企业办理了跨境双向人民币资金池业务,成功归集资金92亿元人民币。提升了企业集团投资便利化程度,有利于企业集中调度和统一使用资金,提高资金使用效率,降低财务成本。
  (四)营商环境优势
  在2018年世界银行营商环境报告中,中国在190多个国家当中排在第78位,在2017世界银行全球营商环境报告中最新公布的35个城市的营商环境当中,天津排在第11位。天津自贸试验区挂牌以来,总体方案各项任务基本完成,形成了一系列的政策优势,创造了“一个部门、一颗印章审批”、外商投资负面清单管理模式、跨境本外币资金池、融资租赁收取外币租金、企业名称自主申报、加工贸易自主核销、内销选择性征税、京津冀检验检疫一体化等一批好的制度创新经验。这些改革和创新措施都为天津探索建设自由贸易港打造了良好的行政制度基础。
  (五)国际贸易新业态发展优势
  一是跨境电商。天津口岸服务的日益完善为天津空、港联动发展提供了保障,滨海新区内面积巨大的保税区域能够为各类跨境电商活动的开展提供仓储、物流服务资源。目前,天津已基本具备健全的跨境电商产业链。从电商企业看,天津50%以上的生产企业、进出口企业都开展了电子商务;从平台看,既有大型综合电商平台又有垂直电商平台进入天津;从配套行业建设看,综合外贸服务商、跨境电子支付机构、国内国际物流企业也纷纷布局天津。这些都大大降低了跨境电商企业开展业务的成本。二是汽车平行进口。经过长期的发展,天津已成为全国入区保税平行进口汽车进口额最大的口岸,汽车平行进口占到80%以上,已初步形成集进口、销售、售后、金融、保险、仓储物流、信息化等于一体的平行车产业链。目前,天津积极重点引导平行进口汽车产业链向下延伸,充分发挥两个基地即国家新型工业化汽车产业示范基地和国家级汽车及零部件出口基地作用,积极参与零配件标准化体系构建,朝着健全全国平行进口汽车配件基地和汽车后市场服务中心迈进,为建设自由贸易港创造条件。三是服务贸易开放。天津在成为国家开展服务贸易创新发展试点后,积极推进技术贸易、金融服务、文化贸易、健康服务等有本市特色的服务出口,形成融资租赁、高新技术、检验检测、建筑服务、影视动漫、现代中医药服务等一批具有国际影响力的服务贸易品牌。在服务贸易便利化水平方面,天津充分发挥天津自贸试验区优势,在已有通关监管便利化措施基础上,探立适应艺术品、高科技产品、知识产权产品及无形服务产品的通关监管新模式,努力构建法合规通关极简、违法违规监管极严的通关监管新格局。天津不断提升服务贸易便利化水平,创新发展服务贸易,具备完善的服务贸易发展体系,为建设自由贸易港提供了广阔的服务贸易空间。
  二、自由贸易港立法的必要性和可行性
  (一)对标国际先进自由贸易港的做法,建设自由贸易港必须立法先行

  从发展趋势来看,自由贸易港已经从一开始主要利用港口的优越地理位置和条件从事转口贸易的自由贸易型自由港,以及集出口加工、转口贸易、保税仓库等功能于一体的贸工结合型自由港,发展到今天诸多集出口加工、转口贸易、保税仓库、吸引外资、离岸金融、商务旅游等于一体的综合型自由港。综合型自由港的基本特征无一不涵盖货物、服务、资金和人员流动的“高度开放、高度自由和高度便利”。国际先进的自由贸易港无一不是特殊经济功能区,而不再仅仅是特殊海关监管区,与自贸试验区制度创新试验田的定位有较大差异。自由贸易港具有“境内关外”的特征,享有“豁免适用”相关法律的特权和相对独立的监管体系,在管理理念、对象、方式、体制、发展定位等方面都将发生重大转变。因此,应遵循国际通行的“先立法、后设区”惯例,完善基本立法,加强和创新地方立法,为自由贸易港的改革创新和可持续发展提供合法性依据,也为区内主体的合法权益提供稳定、透明的法律保障。  
  (二)从国内自贸试验区实践经验来看,建设自由贸易港也必须立法先行
  目前,11个自贸试验区出台了自贸试验区管理办法或自贸试验区条例。办法或条例将《总体方案》的要求转化为地方政府规章或地方性法规制度规定,为《总体方案》的全面落实提供了法制保障;进一步理清政府、自贸试验区推进工作领导小组、片区管理机构等各方权责关系,明确了功能定位,确立了自贸试验区科学高效的管理体制。通过制定办法或条例,把制度创新成果进行提炼和固化,明确了自贸试验区制度创新的基本原则和方向,并对投资、贸易和金融等领域的创新路径提出具体要求,为持续深入的推进制度创新提供了制度支持。这些宝贵的立法实践经验对自由贸易港立法有很强的借鉴意义。
  (三)从尽快推动申建自由贸易港的角度看,制定地方性法规势在必行
  根据《立法法》第八条规定,基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律,在这些方面地方无立法权限。全国人民代表大会或人大常委会制定《自由贸易港法》面临立法程序繁冗、时间漫长的现实问题。建议由中央赋予建设自由贸易港的省(直辖市)更大立法自主权,各地根据自身目标的发展状况在授权范围内大胆创新,研究出台有关自由贸易港的地方性法规。
  三、境外立法经验借鉴
  境外关于自贸港行政管理和法律管辖主要包括以下两种模式:集中立法模式,是指对于自贸区相关法律问题存在一个专门的法律法规进行规制,代表国家为美国、新加坡;分散立法模式,是指对于自贸区问题没有一个专门的法律法规进行规制,但是相关问题在现有法律法规中已经进行了解答,代表为中国香港地区。
  (一)新加坡立法
  新加坡经济法规体系完整,《自由贸易区法》是新加坡自贸区运行的核心法律,它全面规定了自由贸易区的制度安排,包括定位、功能、管理体制、优惠制度、监管制度等多个方面,其中优惠制度主要涉及税收豁免、所得税和其他税收减免、投资、海关制度、劳工政策、土地制度等内容。新加坡政府不对企业进行常规的工商、卫生、环境保护等方面的行政管理,而由执法机构依据《公司法》《劳工就业法》《环境保护法》《商品对外贸易法》《商品及服务税收法》《海关法》《商船运输法》《战略物资管制法》《自由贸易区法》等法律制度,对企业进行执法监督,并依法对违规者追究责任。
  (二)美国《对外贸易区法》
  美国是倡导自贸区立法的先驱。早在 20世纪 30 年代即颁布实施了《1934年对外贸易区法》,并辅之以《联邦政府法规汇编》作为实施细则,彼此相互策应,共同调整有关的法律关系。《1934年对外贸易区法》历经多次修订、日趋完臻。《1934 年对外贸易区法》的主要内容如下:第一,对外国投资者在出资和货币兑换方面执行减税和豁免关税,外资可以享有 100% 股权。除进出口免税以外,对外贸易区还减少了关税价格,给予了租赁付款折扣。对于不是国家供应的材料,外国企业和国内企业自由核定材料价格。每个区域均有一个以官方汇率出售货币的银行,但亦可以选择以市场汇率出售外币。第二,在对外贸易区展示商品。在纽约的对外贸易区,买方可以在购买之前或者在付税之前检查,甚至抽样检查在区内陈列室中展示的商品。美国商界广泛接受这种陈列室销售方式,潜在的进口商可密切地访问和检验产品。如果缺少展示厅,海外公司将永远无法获得如此大的本地市场份额。第三,增强美国的航运实力。扩大转口贸易,保证美国商船实现更大利润。任何位于入境口岸或邻近入境口岸的商船,有权提货、装货、处理、存放、操作等活动,并提供展示货物的设施,用于重新装载货物。涉及法律禁止或董事会禁止的商品,因为不利于公共利益、健康或安全,可能将被禁止进入对外贸易区。在该区域获得允许的商品可以以任何方式存储、展示、制造、混合或操纵,但法律或法规中规定不允许的除外。商品可以采用原包装或其他包装出口,或者从对外贸易区进入美国境内。
  (三) 韩国立法
  韩国不同于美国的政治制度和管理模式,很多方面与中国国情类似,研究韩国的立法经验,对于探索建设中国自由贸易港立法有积极的借鉴意义。特别是《自由贸易区设置条例》值得关注,这一条例为马山自由出口区的建立提供了法律依据。另一斐然的立法实践是《济州国际自由城市特别法》,将济州岛定性为“济州特别自治岛”。也就是说,“济州特别自治岛”具有自由贸易港的基本特征,岛内的人员和商品资本可以自由流通,有关财税、行政、人事等领域实行高度自治,投资和货物出入免税或减税,政府对经济活动实行完全自由的政策,并为方便国际贸易间沟通,设置英语为通用交易的语言。
  (四)中国香港立法
  香港的条例和附属立法有 1000 多件,而经济法规约占总数的45%,这些法规构成了自由竞争“游戏规则”的基础。涉及投资和贸易的法规主要有:《公司条例》(香港法例第 32 章)、《商业登记条例》(香港法例第 310章)、《进出口条例》(香港法例第 60 章)、《应课税品条例》(香港法例第 109 章)等;涉及金融行业的法规主要有:《银行业条例》《证券条例》等;涉及劳资法规主要有《雇用条例》《劳资关系条例》等;涉及知识产权法规主要有:《商标条例》《商标规则》《注册外观设计条例》《版权条例》等。
  四、立法体例与框架安排建议
  建设自由贸易港涉及投资准入、国际贸易、口岸监管、金融服务、人员流动等一系列制度安排,《天津自由贸易港条例》初步建议拟定七章:第一章“总则”,明确自由贸易港的定义、性质、目标;第二章“产业规划及管理机构”,明确自由贸易港区的产业布局、重点发展产业,明确管理运营机构的设立、职责;第三章“投资管理”,规定资市场准入、投资便利化的管理制度及服务机制;第四章“贸易与航运”,对贸易航运便利化措施、关税及通关费用、离岸贸易等作出规定;第五章“金融服务”,主要规定金融机构准入、监管制度,以及金融开放创新措施;第六章“自然人流动”,规定自然人签证、就业许可、执业资格认定等制度;第七章“附则”,规定《条例》施行日期。