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《天津市优化营商环境若干规定》立法调研报告

信息来源:市商务局法规处 研究室 【2019-05-17】

  营商环境,是一个地区所呈现给市场主体从市场准入到经营全部过程中所涉及的政务环境、市场环境、法治环境和对外开放环境等外部因素和条件,体现着一个地区促进经济社会发展的综合竞争力。优化营商环境是企业之需、发展之要,更是政府之责和作风之镜。
  天津市委市政府一直高度重视优化营商环境工作,今年市人大将《天津市优化营商环境若干规定》(以下简称《若干规定》)确定为2018年地方性法规的立法调研项目。这是贯彻落实党的十九大精神和中央经济工作会议决策部署,深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义经济思想及我市十一届三次全会精神,落实《中共天津市委 天津市人民政府关于营造企业家创业发展良好环境的规定》(津党发[2017] 49号,“津八条”),营造企业家创业发展良好环境,为我市新一轮经济发展提供法治保障的重要课题。
  在市人大法工委、市政府法制办的大力支持帮助下,我们认真开展了立法调研工作,确定了《若干规定》的基本框架,形成了立法调研报告。现将有关情况报告如下:
  一、制定《若干规定》的必要性和可行性
  (一) 制定《若干规定》是贯彻习近平总书记讲话精神,落实国家有关优化营商环境有关文件要求的重要举措

  2017年7月,习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议强调,“要改善投资和市场环境,加快对外开放步伐,降低市场运行成本,营造稳定公平透明、可预期的营商环境,加快建设开放型经济新体制,推动我国经济持续健康发展”;2018年3月,李克强总理在2018年政府工作报告中指出“不断优化营商环境,进一步激发市场主体活力,提升经济发展质量”。
  近年来,国家发布一系列文件,强调改善营商环境,推动经济发展。2015年5月,中共中央、国务院印发了《关于构建开放型经济新体制的若干意见》;2015年8月,国务院印发了《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》。
  贯彻落实习近平总书记的讲话精神,落实李克强总理的工作要求以及国家相关文件要求,需要尽快制定《若干规定》,为本市优化营商环境工作提供坚实的法治保障。
  (二)制定《若干规定》是有效落实我市相关文件规定,推动我市新一轮对外开放新任务的重要举措
  2017年5月,市第十一次代表大会确定了建设创新发展、开放包容、生态宜居、民主法治、文明幸福的现代化天津的目标,并提出贯彻新发展理念,构建国际化、市场化、法治化营商环境。
  今年是改革开放40周年,目前,本市经济面临着由速度规模型向质量效益型转变的重大机遇和严峻挑战,需要转变发展理念,从粗放的发展方式中摆脱出来,把战略重点转到拼质量、拼效益、拼结构、拼绿色度上来。
  为优化营商环境,2017年1月,本市印发了《中共天津市委 天津市人民政府关于进一步优化投资服务和营商环境的意见》(津党发[2017]7号),要求深化“放管服”改革,优化法治环境、市场环境、人才环境和社会环境。2017年11月,印发了《中共天津市委 天津市人民政府关于营造企业家创业发展良好环境的规定》(津党发[2017]49号)、“津八条”),成为企业家热议的现象,在“亲”“清”新型政商关系、知识产权保护、鼓励企业创新等方面制定了清晰的政策。
  为有效落实本市优化营商环境的相关文件规定,为弘扬企业家精神,激发市场活力,吸引更多企业投资,推动我市新一轮经济发展,应当尽快出台《若干规定》,将相关支持政策上升到法律层面,建立稳定透明可预期的法律制度,使优化营商环境各项工作有法可依。
  (三)制定《若干规定》是借鉴外省市经验,强化本市优化营商环境法治建设的重要举措
  目前,部分省市在推进营商环境法治建设方面,已取得较好的经验,值得我们借鉴。2017年2月,辽宁省出台《辽宁省优化营商环境条例》,规定依法平等保护本地企业和外地企业合法权益,有关机关及其部门应当保持政策的联系性和稳定性,还明确提出实施中介服务清单管理制度、电力等直接关系公共利益的特定行业和政府部门应当建立为优化营商环境服务的工作规则等。2018年1月,《河北省优化营商环境条例》正式实施,从建设服务型政府、建立企业发展保障机制、规范行政执法等多个方面对营商环境进行规范,提出建立全省统一的网上政务服务平台,加强行政审批标准化建设,建立项目落地保障机制和承诺办结制度,减少收费项目,减轻企业负担。2018年5月,《陕西省优化营商环境条例》正式实施,从市场主体保护、政府公共服务、规范政府监管、维护市场秩序、监督保障措施等方面做出规定。
  相关省市的立法成果,为我市制定《若干规定》提供了较好的经验借鉴。我们可以借鉴其有效做法,尽快制定《若干规定》,促进优化营商环境制度和重点任务的落实,为打造公平公正透明、可预期的营商环境提供法治保障。
  二、调研活动基本情况
  (一)领导高度重视,明确职责分工

  我委对《若干规定》立法工作高度重视,成立了立法领导机构,委主要领导亲自批示,主管领导直接抓,制定了立法调研工作方案,明确了相关处室职责分工,各相关处室配备专人,确定了立法工作内容和时间节点,有效地推进了调研起草工作的开展。
  (二)强化资料搜集,夯实立法基础
  一是对国家近年来出台的若干优化营商环境的相关政策及各省市相关法规和政策规定进行了认真梳理,整理编辑了《国家及各地优化营商环境文件汇编》,包括各类法律政策30余件。二是对本市现行的政策文件进行了认真梳理,整理编辑了《天津市优化营商环境文件汇编》,包括各种政策文件20余件。通过资料搜集整理各种文件,梳理各地经验做法,为立法调研工作打下坚实基础。
  (三)拜访人大代表,开展调研活动
  市商务委法规处、外资综合处会同市人大法工委,赴天津市建筑设计院人大代表站,拜访了人大代表刘智等,与人大代表进行了座谈沟通,听取了人大代表对《天津市优化营商环境若干规定》立法工作的意见和建议。
  (四)赴外省市学习调研,学习借鉴立法经验
  一是委领导赴上海市商务委开展立法调研,学习上海市《着力优化营商环境 加快构建开放型经济新体制行动方案》的背景、具体内容,学习政府规章《上海市行政审批告知承诺管理办法》对优化行政审批的制度安排以及上海市为开展上海制造、上海购物、上海服务、上海文化四大品牌的行动计划而采取的措施。二是赴北京市商务委开展立法调研,学习北京市优化营商环境方面规范性文件和“9+N”政策体系,特别是《关于率先行动改革优化营商环境实施方案》的实施情况。三是赴河北省商务厅开展立法调研,学习河北省地方性法规《河北省优化营商环境条例》的立法背景、立法过程、主要内容以及贯彻实施情况,并就河北省为优化营商环境采取的6大专项行动有关内容进行沟通交流。
  (五)委托第三方机构,开展本市营商环境评价工作
  委托北京零点有数数据科技股份有限公司,开展2018年度天津市营商环境评价工作。历时3个多月时间,第三方机构建立指标评价系统,开展实地调研,采用问卷调查法、数据分析法、深度访谈法、文献研究法和工作坊等方法进行调研,形成3万余字的评价报告,从政务政策环境、经济产业政策、法治信用环境、社会人文环境、对外开放水平等方面对营商环境进行评价。
  三、制定《若干规定》所要解决的主要问题
  近年来,我市围绕营商环境开展了大量工作:推动简政放权,深化“放管服”改革,依法精简行政审批事项,推进相对集中行政许可权改革,实施“多证合一、一照一码”登记制度,加强事中事后监管,推动社会信用体系建设,大力推进民营经济发展,深入推进金融改革创新,推动创新驱动发展,新旧动能转换进一步加快,营商环境逐步优化,取得显著成绩。第三方机构《天津市营商环境评价报告》数据显示:受访企业对天津市营商环境的总体满意度为79.19分;从五个一级指标看,社会人文环境得分最高,82.93分;其次是政务环境,为81.01分;再次是对外开放环境,为79.68分;接着是法治信用环境,为77.97分;经济产业环境得分最低,为75.22分:天津日益成为企业家创新的高地、成长的湿地、心灵的港湾。营商环境的优化促进了我市经济发展,截止2017年底,市级行政审批事项由495项减少到253项,新增市场主体49.8万户,全市实际直接利用外资767亿美元,吸引内资1.78万亿元,在津投资世界500强企业达到167家,国内500强企业224家。营改增试点全面推开,累计为企业减税697亿元。第三产业比重提高到58%,科技型企业发展到9.7万家。中国(天津)自由贸易试验区设立运行,两批175项制度创新全面展开,10项创新经验在全国复制推广。虽然我市的营商环境取得了较好成效,但从调研情况看,还存在着一些问题,需要通过立法的方式加以解决:
  (一)优化政务服务,提高简政放权“含金量”
  1.行政审批集中程度需要进一步加强。部分行政审批事项名义上在行政审批大厅集中办理,实际上仍需回到原行政机关办理,与“一次性审批”要求存在一定差距。
  2.行政审批信息共享需要加强。有些审批事项涉及多个部门、多个环节,各部门之间审批数据信息不对称,不少砍下去的审批项目,仍然是其他某个部门审批的前置条件,部分审批事项下放程度不同,某些到区里,某些还在市里,造成企业办理时间较长,上下奔波,这种情况需要部门之间加强数据共享和数据交换。
  3.投资领域审批虽经压缩,但各种审批“要件”、程序和环节还有压缩的空间,需要通过审批流程再造加以解决。
  (二)优化市场竞争,在市场主体、市场准入、市场交易等方面加强对企业的平等保护
  1.市场准入方面。在一定程度上,对民营经济存在玻璃门、旋转门、弹簧门的问题。一是在进入社会事业、公用事业、金融服务业、基础设施建设等法律、行政法规未禁止的行业和领域,还存在隐性障碍。二是在投融资、招投标等方面,民营企业与公有制企业还不能完全享受同等待遇。三是对民营经济支持政策落地不够,发展民营经济存在上热下冷中间梗阻现象。
  2.市场环境方面。国有企业和民营企业面临一些共性问题:一是实行备案制的企业投资项目,未实施在线审批监管,未实现实质性“告知备案”,仍需对企业进行线下身份审核,对建设内容进行人工审核。二是社会信用体系建设亟待完善,全市信用信息共享平台还没有全面建成。三是优惠政策发布渠道还比较分散,政策“一点通”平台需要进一步完善,进而更加及时地发布涉及市场主体的法律法规、创业、创新、金融、市场、权益保护等各类政府服务信息。
  3.市场中介服务方面。一是行政审批中介机构与政府部门脱钩不彻底,还存在政府部门指定所属中介机构提供行政许可要件的情况,中介机构服务性收费不够规范。二是未建立全市统一的行业协会商会收费信息采集公示系统,未严格要求行业协会商会公示收费项目,尚未建立行业协会商会涉企收费专项投诉举报渠道。
  (三)优化法治环境,推动公正文明执法,建立保护企业家财产权和自主经营权的机制
  1.企业家合法权益保护亟待落实。在调研中,部分企业家对自身合法权益能否得到有效保护还尚存疑虑。
  2.行政决策合法性水平需要提高。合法性审查借助“外脑”进行审查的比例较低,重大决策过程中很少借助律师等法治机构之外的法律顾问进行合法性审查;集体决策程序性规定不够详细,可操作性需要加强。
  3.执法水平需要提高。执法领域存在的主要问题包括:执法理念不够新,重审批,轻监管,重处罚,轻服务,对新生事物或新型监管对象招法不够科学有效;运动式执法、选择性执法的情况仍然在一定范围和程度上存在,常态化的行政监管机制尚未建立;区域间行政执法工作开展不平衡;市级行政主管部门对基层执法工作指导缺乏总体统筹;执法信息不能在执法部门间充分共享。执法部门之间沟通协作需要加强;执法信息化建设普及程度不高,执法手段需要提高。
  4.司法保障需要进一步完善。目前多元化商事纠纷解决机制尚未完善,没有建立法院、仲裁、公证等机构商事纠纷协调解决机制和“开放式”的委托调解机制;破产制度体系建设,没有建立破产重整企业识别机制,破产重整市场化导向不强;破产管理人的指定、分级管理和考核制度不完善;类金融案件诉讼管辖审判标的额较低,与我市融资租赁、商业保理在全国领先发展的地位相匹配。
  (四)优化对外开放环境,提高对外开放层次和便利化程度
  1.对外资开放方面。一是外资企业在高新技术企业认定、科技创新、技术改造、享受重要产业政策等方面还不能做到与内资企业一视同仁,没有外资企业参与政府科技计划项目。二是外资企业不能与内资企业共享科研仪器、“科技创新券”等政策资源,没有明确的政策支持外商投资企业设立开放式联合创新平台,没有鼓励外资研发中心合作参与天津研发公共服务平台建设。
  2.在通关便利化方面。海关特殊监管区域信息化管理需要加强,保税区、出口加工区、东疆保税港区的信息化辅助管理系统各自独立,各类特殊区域之间、特殊区域与口岸之间难以形成互联互通。
  3.知识产权运用和保护方面。知识产权资本化交易制度探索进展慢,天津滨海国际知识产权交易中心处于停业状态,促进知识产权运用政策有待完善。
  四、《若干规定》重点内容及制度设计
  针对我市营商环境中存在的上述问题,在学习借鉴先进省市经验基础上,我们围绕深化简政放权优化政务环境,公平保护市场主体优化市场竞争环境,依法行政优化法治环境,提高对外开放水平优化外商投资环境等4个方面作出了一系列制度安排,《若干规定》初步建议拟定7章,分别为总则、政务环境、市场环境、法治环境、对外开放环境、法律责任和附则。
  第一章“总则”。明确营商环境定义和基本原则;明确各级人民政府主要负责人是本行政区域优化营商环境的第一责任人;明确对优化营商环境工作中显著成绩的单位和个人予以奖励;建立受理损害营商环境行为的投诉举报制度。
  第二章“优化政务环境”。明确建立权责清单及动态调整制度;明确建立 “一次性审批”制度,推行行政审批集中办理;推动行政审批流程再造和数据共享,构建一站式“实体+网上”行政审批体系;建立行政审批事项目录管理,推进标准化审批;建立企业投资项目承诺制改革试点,建立企业投资项目“容缺后补”、“先承诺后审、边建边批”管理新模式;建立涉企行政事业性收费目录清单制度;完善公共资源交易平台体系;完善签约项目跟踪落实服务机制,建立重大落地项目巡访服务机制。
  第三章“优化市场环境”。涉及市场准入的领域和环节,实行负面清单制度;平等对待各类市场主体,保障市场主体在投资核准、政府扶持、参与政府投资项目等方面享受同等待遇;鼓励、支持非公有制企业进入社会事业、公用事业、金融服务业、基础设施建设等行业;推进社会信用体系建设,建立社会信用信息共享平台,建立联合惩戒机制;实行中介服务清单管理制度,建立中介机构惩戒和退出机制,查处中介违法行为。
  第四章“优化法治环境”。建立公平竞争审查制度;建立政府规章、规范性文件“立改废”工作制度,及时清理违反优化营商环境的文件;实施行政执法“三项制度”;建立随机抽查机制、联合检查机制;建立重大事项合法性审查制度,发挥律师等法制机构之外的法律顾问作用;建立天津金融仲裁院,健全破产重整程序启动机制和破产重整企业识别机制,推动法院商事审判庭设立专门的破产合议庭。
  第五章“优化对外开放环境”。明确严格落实市场准入负面清单,给予外资平等保护;加强贸易和投资便利化,建设国际贸易“单一窗口”升级版,建立自由贸易账户体系,整合现有保税区、出口加工区、东疆港保税区3个特殊监管区域信息化辅助管理系统;加强知识产权运用和保护。
  第六章“监督管理”。建立营商环境评价制度,引入第三方评估机制;建立和完善营商环境行政问责制度;明确有关部门及其工作人员违反《若干规定》的责任。
  第七章“附则”。规定《若干规定》实施日期。
  五、其他需要说明的问题
  自接受立法调研任务以来,我委积极开展了相关的调研工作,取得了一定的成效。但从调研过程中,我们认为,此项立法,应转由市发改委牵头推进更有利于工作开展。
  一是由市发改委牵头制定《若干规定》,能更加有效发挥统筹作用。优化营商环境涉及众多领域,需要协助各个部门,我市优化营商环境工作,近年来一直由市发改委牵头推进,也形成了一套较好的工作机制,《中共天津市委 天津市人民政府关于进一步优化投资服务和营商环境的意见》(津党发[2017]7号)正是由市发改委牵头起草的。目前,市发改委又正在对照世界银行对上海、北京等城市的营商环境测评报告,牵头研究对标北京上海的措施,由市发改委牵头制定《若干规定》,参照世界银行体系指标,立法工作更有针对性,也能够更好地发挥统筹协调作用,推进立法进程。
  二是根据《天津市人民政府办公厅关于成立天津市人民政府推进政府职能转变和"放管服"改革协调小组的通知》(津政办函〔2018〕54号),建立了协调小组各专题组,其中优化营商环境组由市发展改革委任组长,牵头优化营商环境,提高综合竞争力,打造竞争新优势。
  三是从调研的省市看,均是由发展改革部门牵头负责优化营商环境工作。如北京和上海均由市发改委负责对照世界银行评价报告开展优化营商环境工作。此外,上海市发改委负责牵头制定《上海市着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》,北京市发改委负责牵头制定《关于率先行动改革优化北京市营商环境的实施方案》及《北京市进一步优化营商环境行动计划(2018-2020年)》,河北省发改委牵头制定了《河北省2018年优化营商环境工作方案》。在调研过程中,三地商务部门均表示,商务部门在各地优化营商环境方案中,只是负责有关贸易便利化、投资便利化、商务领域诚信建设等很少的内容,让商务部门牵头营商环境立法,无法发挥统筹协调作用。
综上,建议由市发改委牵头继续推进《若干规定》的后续立法工作较妥,我委将在市人大和市政府法制办的指导下,在前期调研的基础上,如期完成《若干规定》的立法调研报告,并协助市发改委推进后续立法工作。