北京时间 2021 年 8 月 16 日，一个自称为“反对中国规避的美国太阳能制造商”的产业联盟向美国商务部提出申请，要求对来自越南、马来西亚及泰国的光伏电池及组件产品发起反规避调查。

该联盟指控称，自2012年美国正式决定对原产于中国的相关产品征收反倾销和反补贴税（以下简称“双反税”）后，中国生产商开始有计划地在东南亚各地建立电池和组件装配厂，同时继续严重依赖中国的劳动力、原材料和投入，只把仅需少量加工的光伏电池产品的生产过程转移到第三国，同时尽可能多地将受补贴的供应链和劳动力保留在中国，以达到规避双反税的目的。

这已经不是中国光伏企业及其海外分支首次面临此类指控。2015年，欧盟委员会曾经就对华光伏产品双反措施启动反规避调查，并裁定中国生产商存在规避行为，从而将措施实施范围进一步向马来西亚和中国台湾地区扩大。这波及到了众多中国光伏企业在当地的生产基地，从而严重影响了“出海”企业所预期的业绩效果。

同时，部分光伏企业还遭遇海关当局原产地调查的“双鬼拍门”，面临行政和刑事责任风险。德国海关曾于2019年5月在慕尼黑光伏展会期间对数位中国光伏企业的管理人员执行了逮捕令，理由是相关人士涉嫌从事有关光伏组件篡改标签、伪造原产地的行为，将中国产品“伪装”成越南、马来西亚产品，从而规避反倾销、反补贴措施。

受美、中、欧等经济体间贸易摩擦、新冠肺炎疫情全球大流行等因素影响，各主要经济体纷纷采取了一系列强化供应链安全、巩固国内产业的措施。在国际贸易救济领域，除提高反倾销、反补贴调查的立案频率和措施烈度外，主要进口国更是频繁启动反规避调查、原产地调查。

中国是全球被采取反倾销、反补贴措施最多的国家之一。各国频繁对我国出口的产品加征双反税，极大地影响了出口竞争力。部分企业甚至因高额的双反税而完全丧失海外市场份额。一些企业选择出海，在海外布局产能，以此争取全球战略主动。但部分企业在安排海外基地的生产、出口结构时较为粗放，招致了反规避调查、原产地调查，从而导致斥巨资投入的海外工厂不仅未能达到预期的经营业绩，还引发了一系列法律风险，甚至导致有关管理身陷囹圄。

近年来，主要经济体发起反规避、原产地调查数量呈现大幅上升的趋势，中国海外投资企业更是焦点中的焦点。以欧盟为例，自2007年至今，欧盟委员会共对涉华双反措施发起30起反规避调查，其中2015年起发起的调查便高达18起。同时，欧盟反欺诈办公室（“OLAF”）发起的原产地/反欺诈调查频率也有所上升；2016-2020年期间，美国海关发起了131起涉及双反的反规避调查。在美对华301措施生效后，美国海关发起的涉及原产地的调查更是不计其数。自2015年来，美国商务部就涉华双反措施已立案或审结的反规避调查程序超过30起。已经或者即将“走出去”的中国企业正在面临日益严峻的反规避、原产地调查风险，迫切需要提升对于反规避调查风险和海关原产地调查风险的认识，在经营决策时对此类风险进行充分评估论证，主动构建相应的合规和业务管理体系。

规避行为通常涵盖双反措施实施以后，涉案企业通过在非涉案国家或地区进行转口、更换包装标签、组装、简单加工、或轻微改变产品形态等后再出口至措施实施国家、地区，或向涉案国出口其他不在征税范围内的产品规格，在进口后再进行后续简单工艺处理，以规避货物原本面临的反倾销税、反补贴税的行为。

针对规避行为的反规避调查的制度最早出现在美国、欧共体等国家和地区的国内法中，特点是一旦认定规避行为存在，则可能将既有双反措施的实施范围扩大至非涉案第三国以及此前非涉案的产品规格，起到扩大措施范围、形成全球围堵的效果，并将在客观上严重影响涉案企业的整体战略安排。

各国、单独关税地区海关或相关稽查部门的职权范围通常也包括对货物原产地开展调查，打击通过伪造、篡改原产地的行为欺瞒报关，规避双反税、关税等税费的行为。原产地调查的结果轻则可能追究相关企业、责任人的行政责任，如追缴逃避的关税、税收，缴纳罚金等，重者还可能触发刑事责任。

目前，反规避调查、海关原产地的机制由各国、地区的国内法规制，各有特点。暂无具有普遍约束力的多边规则。我国主要贸易伙伴基本上都制定了关于反规避调查、海关原产地调查的相关规则，且其应用规则和执法能力正在日益成熟。

对于选择出海的中国企业而言，简单地在境外设立生产企业并不能一劳永逸地解决双反措施的负担。还需要结合法律规定，搭建好合规体系和风险防范体系，识别并避免有关风险。

反规避调查涉及一系列复杂的分析，由于目前尚无统一的多边反规避规则，不同国家的国内立法对于认定标准、调查流程存在一些差异。

例如，根据《欧盟反倾销条例》（Regulation 2016/1036）第13（1）条的规定，调查机关如要确定规避行为的存在，则须首先判断以下四个要件是否同时满足：

• 被采取措施的企业与欧盟之间原有的贸易模式发生改变（包括但不限于产品改型、第三国加工、欧盟加工等）；

• 除规避外，行为缺乏其它充分正当的理由或经济上的必要性；

• 新的贸易模式构成了损害，或者破坏了措施的救济效果；

• 与原案的正常价值相比，新的贸易模式仍然存在倾销。

尤其需要注意的是，就在第三国新设工厂这一行为，欧盟调查机关还将判断：

• 第三国的经营活动是否是在发起反倾销调查之后开始或迅速扩大的，并且有关的原材料来自被采取反倾销措施的国家；

• 来自被采取反倾销措施的国家的原材料是否构成所有原材料总价值的60%或60%以上，并且第三国生产过程的增值是否低于总成本的25%。

美国商务部在涉华反规避调查实践中则将首先分析：

• 从第三国进口的产品是否与在中国生产的产品是相同或同类产品；

• 在进入美国前，这些产品是否由中国参与生产并在第三国完成或装配；

• 在第三国的装配或完成的工序是否为轻微的或不重要的，将综合考虑在第三国的投资、研发水平、工序性质、生产规模及增值程度（注：增值程度并无固定数值标准，依不同案件情况进行个案判断，在某些极端案例中，美国商务部甚至认为30%的第三国价值增值都是不重要的）等；

• 从中国出口的部件或元件的价值是否在成品总价值中占很大比重；

• 裁决存在规避的行为是否适当。

综上，总体而言，对“出海”企业，反规避调查关注的焦点一般包括：

• 产品特性的分析：在第三国加工中转前后产品的相似程度；

• 产品的价值链分析：在第三国或进口国进行工艺的重要程度与增值幅度；

• 上游供应链结构分析：在第三国进行的生产活动对来自中国的原材料的依赖程度；

• 商业合理性分析：结合在第三国设立工厂的投入规模等，分析该业务模式是否具有商业上的合理性。

调查机关将根据上述分析衡量在境外工厂进行的活动是否合理地对产品的涉案产品属性、原产地属性造成了改变，并产生了实质性增值，相关活动是否规避现行双反措施。需要特别注意的是，美国商务部在考量中国部件或元件中的价值是否在成品总价值中占很大比重时，会就中国原料的价值使用替代国价格进行替换，使得美国商务部在这一点上做出肯定性判断的可能性非常高。这给企业应诉带来了很大的困难。

此外，美国、欧盟等国家和地区的调查机关还将同时比对海关数据等宏观经贸数据，据此分析是否存在显著的贸易量异动，是否存在显著的规避效果；同时还会考虑被诉第三国企业同原本受税令规制国家企业的关联关系。

就原产地问题而言，结合主要国家、地区的立法，其核心在于分析涉案产品是否在主张作为原产地的第三国进行了实质、有意义的加工，使产品产生了实质性的变化，由此判断是否存在故意篡改、伪造原产地的欺诈行为。

一些企业以为获得了第三国官方机构出具的原产地证书即可证明其产品的原产地属性，但由于不同国家、地区出具原产地证书的标准、程序、监管的严格程度不统一，各国海关在进行原产地调查时通常不将原产地证书作为一项决定性证据，仍关注对产品属性的客观审查。

主要贸易伙伴中，美国海关采取“实质改变”的认定标准，关注“原材料经过制造工序后”，是否“由于该生产过程，产出了与原材料相比有不同名称、特性或用途的产品”。此外，美国海关还做出过结论，实质性地改变了零部件的“复杂组装”也可以视为“实质改变”。

欧盟方面，根据《欧盟海关法》（Regulation 952/2013, UCC）第60（2）条的规定，生产过程涉及多个国家或地区的货物，该货物经最终、实质、经济上合理地处理或加工的地点是该货物的原产地。为了对“最终、实质”这一基本原则进行统一解释，并协助海关和企业行事，欧委会制定了一些不具法律约束力的指导意见，这些意见通常被称为“清单规则（list rules）”。例如，对于税则号7607.11项下的铝箔，清单规则规定“税则号改变（CTH）”为主要规则。这意味着任何其它税号至7607项下的产品的改变，均可为确认原产地（origin - conferring）的基础。

《欧盟海关授权法》（Regulation 2015/2446, UCC DA）第32条规定的附件22-01还进一步列出了具体的原产地规则。对于附件22-01中未列出的货物，欧委会应根据具体情况确定原产地。

在就海外布局进行决策前，企业应当认识到出海并不能一劳永逸地解决双反措施问题。企业更应当偏重当地政策优惠、原材料、人工成本、能源成本、生产配套等方面的优势，而不应把规避反倾销、反补贴措施作为决策参考的唯一决定性因素。

在进行海外新设或收购生产设施的规划和决策前，建议企业聘请专业的咨询机构、律师团队等对相关风险问题进行全面分析，将反规避、原产地风险纳入评估论证范围，以作出科学审慎的决策。

同时，在构建涉外合规制度时，企业应当针对反规避、原产地风险进行制度性防控安排。

对于中国企业而言，在规划海外工厂的产能、生产计划、原材料采购和销售业务方面须结合法律规定进行合理安排，考虑下列反规避调查的风险点：在可行性分析论证中，应当充分论证海外建厂的经济合理性；价值链方面，避免仅安排海外工厂承担后端非重要工序；原材料来源方面，应当尽量实现上游供应的多元化，避免过分依赖来自中国的原材料乃至成品；在定价中，应当注意价格的合理性，以免招致被认定为倾销的风险。

就原产地风险而言，除前述需关注的反规避问题外，企业切忌从事极易被认定为故意的原产地欺诈的行为，例如不经加工的转口、更改产品标签或包装等。若计划向海外工厂出口可能涉及双反税的半成品甚至成品，进行后续加工，企业应事先进行专门的商业、法律风险评估，以免造成不必要的麻烦。

在具体的业务中，要加强对有关业务人员的培训，树立反规避风险、原产地风险意识，避免因故意或疏失导致海外公司的业务被认定为存在规避、原产地欺诈行为，影响海外公司的出口前景，招致经济损失乃至行政、刑事责任。

在当前全球经济不景气、贸易保护主义抬头的背景下，反规避调查已经成为各国为维护双反措施实施效果的而频繁实施的常规手段，相关海关主管部门启动原产地调查的频率也有所上升。近年来，中国企业频繁出海，在东南亚等“一带一路”国家布局生产基地已成风潮，同时也已经暴露在反规避、原产地调查的巨大风险之下。

值得关注的是，许多投资东道国的主管部门也可能会配合相关调查，协助提供有关信息，在应对调查时隐瞒事实的风险极大。例如，在近期金诚同达代理的一起欧盟针对某中国企业位于泰国的生产基地的反欺诈调查中，泰国对外贸易部配合OLAF进行实地走访并提取了大量企业资料；2019年，越南政府发布了多项规定，重点规制通过越南伪造原产地的问题，加大打击逃避贸易救济和原产地欺诈的管理力度。因此，在反倾销、原产地调查中企图通过片面、虚假陈述事实蒙蔽调查机关的行为反而可能会因为与东道国主管部门提供的官方信息矛盾而导致调查机关更进一步的怀疑，无助于争取有利的结果。