拜登政府执政以来，并未扭转美国在特朗普政府时期的贸易政策，同时采取了以产业政策为核心的政策组合，现阶段美国国内保护主义情绪持续蔓延。

各界对于美国产业政策莫衷一是，批评观点包括产业政策与反自由贸易措施深度捆绑，势必将对世界其他国家、全球贸易体系以及经济发展产生广泛影响。

此外，当前全球贸易体系面临多维度的复杂形势，例如供应链格局持续重构、贸易关系与国家安全问题交织、全球民粹主义与极右翼政党扩权等。

本文试图总结美国产业政策与贸易政策的全球影响、梳理全球贸易体系面临的新形势与新挑战，并就如何恢复全球贸易活力提出建议。

美国产业政策与贸易政策

如果说超级全球化进程始于1995年世界贸易组织的成立，那么2018年特朗普政府抛弃美国坚持多年的多边主义贸易政策，转而推行单边主义、保护主义和极端利己主义，则标志着这一进程式微。

拜登政府上台后，并未根本性、整体性扭转特朗普政府时期的对外贸易政策特别是对华贸易政策，美国国内民粹主义、保护主义情绪与势力持续蔓延。

当前阶段，美国宏观政策力求应对多重挑战，包括持续对抗通胀、平衡就业市场，同时兼顾促进技术创新、应对气候变化、加强国家安全，并为未来的潜在危机和冲击做好准备。

耶鲁大学经济学与管理学教授、世界银行前首席经济学家佩妮洛皮·戈德堡（Pinelopi Goldberg）认为，为解决上述问题，拜登政府采取的政策组合以产业政策为核心，包含两方面关键内容：一是推进公共投资，二是重新推行“购买美国货”（Buy American）政策，包括采取有利于美国本土企业和工人的融资、贸易与移民政策，同时减少外国商品与人员的跨境流入[1]。

拜登政府相继推出《芯片和科学法案》《通胀削减法案》以及《两党基础设施法案》，每一项法案均包括补贴条款、税收抵免、贷款担保等标准产业政策工具。

1.美国两党的政策主张

美国进步政策研究所于2023年第三季度围绕美国民众的贸易政策立场开展调查并于2023年底公布调查结果。民调结果显示，29%的受访者对贸易持积极态度，35%持消极态度，36%态度不明显。特朗普在2024年总统竞选过程中再次提议对所有美国进口商品征收10%关税，这一提议在若干政策选项中最不受欢迎，仅有23%的受访者表示支持。

美国商务部前副部长、战略与国际研究中心高级顾问威廉·赖因施（William Alan Reinsch）对民调结果分析表示，在共和党方面，特朗普的影响力显而易见，共和党已经成为保护主义党派；美国自由派和民主党人比保守党人更加支持自由贸易，拜登政府在迎合左翼方面与党内主流脱节。虽然具体言辞有所不同，拜登的政策立场与特朗普相差不大，预计在2024年大选期间也不会出现明显变化[2]。

哈佛大学肯尼迪政府学院教授戈登·汉森（Gordon H. Hanson）认为，无论是特朗普政府的坚定施加关税还是拜登政府的各项产业政策，都清晰体现了单边主义已经成为美国两党互相妥协的结果[3]。整体而言，两届政府的政策体系没有本质差别，只是拜登更青睐于“胡萝卜”，倾向于通过《芯片和科学法案》和《通胀削减法案》等对美国制造业提供补贴；而特朗普则更喜欢“大棒”，多次强调如果继任总统将对美国进口产品全面加征关税。展望未来，两党似乎在经贸政策上趋于一致，即使未来出现权力交替，新政府也将扩大而非推翻前任的贸易和产业政策。

2.如何评价美国产业政策

此前数十年，产业政策在美欧等发达经济体被视为禁忌，但近年来，拜登政府陆续推出了多项包含补贴条款、税收减免等措施在内的产业政策。各界对此褒贬不一。

彼得森国际经济研究所（PIIE）所长亚当·波森（Adam Posen）认为，当前美国推行的产业政策正与反自由贸易措施越来越紧密地捆绑在一起，这些措施不仅包括施加关税，还包括本地含量要求和投资壁垒等。

这样的产业政策存在明显缺陷：一方面，当前的产业政策将全球行业竞争视为零和游戏，错误认为本国可以创造持久的比较优势、实现本国企业对于所在行业的持续主导。事实上，这样的目的往往难以实现，而且可能招致他国报复性措施。另一方面，补贴条款、贸易壁垒和对国内投资的激励措施，会导致绿色技术等先进技术的传播呈现碎片化和缓慢化，拖累全球技术革新进程。

PIIE一项相关研究显示，美国经济显著受益于超级全球化进程。自20世纪50年代以来，由于贸易政策自由化以及运输与通信技术的大幅改善，双向贸易给美国带来的平均收益在2022年达到2.6万亿美元，使美国GDP增长10%。美国人民也从对外贸易中获得大量收益，包括更便宜、更广泛的产品以及更高的企业效率。

研究结果显示，全球化的确导致美国部分工人蒙受损失，但近年来特朗普政府与拜登政府通过各种举措建立贸易壁垒、推行保护主义的行为只会适得其反，更合理的办法是为失业劳工提供更好的社会保障以及通过累进税制等举措，确保全球化与科技进步带来的益处被更广泛地分享。

戈登·汉森对此认为，美国政府趋向保护主义和单边行动是一种在政治上更受欢迎的选择，但这种选择说明了政策制定者对于美国工业衰退和全球贸易现实的误解。美国在制造基本商品方面已经失去了比较优势，重振实物制造、实施进口限制并非解决该行业就业问题的可行方案。戈登·汉森强调重视服务贸易对于美国经济的关键意义。美国在服务贸易方面保持着巨额顺差，未来的大部分就业和出口增长也很可能来自服务业而非制造业。单边贸易政策并不会将美国制造业恢复到20世纪中叶的辉煌，此外还会动摇美国在过去几十年里建立起来的全球联盟和各项机制。

美国实施产业政策势必将对世界其他国家、全球贸易体系以及经济发展产生广泛而深远的影响。韩国首尔大学经济学教授李根（Keun Lee）表示，韩国就是一个典型案例：

为了从美国产业政策中获得最大化收益，许多韩国企业调整经营策略、加大在美投资，结果是韩国对美出口大幅增加，但与此同时，韩国部分对华贸易已从巨额顺差转为逆差，韩国企业在中国市场的参与度持续下降。其中，部分企业实现盈利，也有部分企业面临亏损。整体而言，在2023年前10个月，韩国出口同比萎缩，GDP增长率将从2022年的2.6%和2021年的4.1%放缓至1.5%左右水平。

李根表示，美国《通胀削减法案》等产业政策及其所体现的保护主义倾向，其影响远远超出了对于单个公司的成本、收益增减[4]。与许多其他经济体一样，韩国经济繁荣建立在全球经济一体化的基础之上，包括相对自由开放的贸易体系。美国推行产业政策及贸易保护主义将会损害世界经济，其成本将不成比例地由第三方国家承担，这些国家面临更高的生产成本、更多的市场准入限制以及技术和知识流动限制。

加州大学伯克利分校商学院教授、克林顿政府时期白宫经济顾问委员会主席劳拉·泰森（Laura Tyson）和约翰·兹斯曼（John Zysman）则强调，需要辩证看待产业政策的意义与价值：如果产业政策旨在限制贸易与跨境投资，以保护国内生产商不受外国竞争者的威胁，那么这样的产业政策就是保护主义或零和政策；如果产业政策旨在促进国内生产而非国外生产，那么它就是优惠政策而不是保护主义[5]。仅由市场逻辑和商业盈利驱动的决策并不能考虑到国家安全问题或承担气候变化的经济、社会和健康相关成本，因此不能指望私营企业提供公共产品或应对能源转型。

他们认为，由此来看，美国和其他发达经济体有必要利用产业政策，在具有战略经济和地缘政治意义的特定产品和技术的市场上取得重要的杠杆地位。但需注意，虽然扩大市场的产业政策在经济和地缘政治方面具有说服力，但也必须考虑它的危险性。产业政策可能会受到利益集团和裙带政治的左右，这种风险在游说风行的美国尤为严重。同时，多年来采用外包和缩减开支的美国政府也缺乏设计和实施产业政策的行政能力，因此美国政府必须从零开始重建这些能力。

全球贸易体系的新形势与新挑战

不同于传统贸易环境，全球贸易体系如今面临的挑战更加复杂，其发展变革涉及更广泛的社会行为和文化规范层面的重大改变。综合国际智库及专家学者的多方观点来看，当前国际贸易体系面临的新形势与新挑战包括以下方面：

第一，全球共同问题呼唤全球集体行动，导致贸易体系如今面临的挑战更加复杂。全球公共问题之中，气候变化是一个重要方面，而气候转型行动不可避免地与贸易规则互相交叉；疫情应对是另一个重要挑战，保障不同发展阶段的国家都能获得医药产品与医疗服务涉及全球贸易体系的不断优化与加强协作。如何动员各国摒弃各自利益、着眼于全球共同目标是一个艰难的课题。

第二，全球产业链供应链格局持续重构，从以成本、效率为侧重转向以安全、稳定为侧重，并存在进一步碎片化的风险。近年来，新冠疫情、气候灾害以及地缘政治紧张局势等因素导致全球企业不同程度地遭受了供应链中断带来的危机。企业已经意识到要在供应链规划中构建一个非经济变量，即供应链韧性（resilience）。大量企业因此重新进行风险评估，试图避免依赖于单一来源的供应商。全球供应链重塑将是一个漫长且成本高昂的过程。

第三，贸易关系与国家安全问题深度交织。越来越多的观点将经贸关系问题上升至国家安全层面，不仅涉及出口管控，还涉及投资审查以及进口限制。

即使出于安全考虑，“自给自足”也不现实，由此引出的关键难题在于，如何权衡贸易政策中的安全和经济考量，尤其要考虑到相关风险在不同产品、服务、技术之间存在很大差异。安全方面的担忧在于，如果过度依赖关键产品或单一的投入来源，一旦经贸关系紧张或将引发国家安全风险；经济方面的担忧在于，如果中断国际贸易，或将导致新兴产业缺少外部竞争以及成熟产业缺少外部订单。权衡贸易政策中的安全和经济考量需要各方就更加审慎地定义问题达成共识。

第四，美国以及许多其他国家都出现了民粹主义抬头的趋势，加剧贸易保护和移民限制，两者都会对自由贸易构成威胁。

恢复全球贸易活力的可行方案

全球贸易体系的发展变革方案没有一劳永逸的简单答案。在赖因施看来，有些行动必须始于政府，比如制定有利于应对气候挑战和突发疫情的贸易政策；有些行动重在私营部门，比如重建供应链韧性；还有一些挑战，如民粹主义的崛起，需要各方群体重新思考价值观并调整优先事项。变革一定是缓慢渐进的，保持耐心至关重要。综合来看，可行的行动方案包括以下方面。

第一，修复多边主义破裂的根基。美国曾在创建基于规则的贸易体系的过程中发挥重要作用，但最近几年美国政府的态度发生转向。基于规则的贸易体系让美国企业在许多方面受益，包括协助美国企业进入外国市场、提供争端解决方案等，但其最大的影响还是为贸易商和投资者提供了确定性。如果有基于规则又能够执行的争端解决机制，那么企业就会对走向世界充满信心，这既有利于企业寻求发展也有利于国家经济增长。

近年来，美国贸易政策动摇了基于规则的贸易体系的根基，世界贸易组织因此遭受沉重打击，世界经贸稳定也因此受到威胁。重拾多边主义、维护基于规则的贸易体系是促进全球贸易和经济增长的必要因素。

第二，建立多边主义合作联盟。赖因施认为，诸边主义联盟与多边主义机制并不矛盾。普遍而言，多边协议只有在主要涉及关税设定、参与方相对较少、小国倾向于追随大国的时候，才较容易达成；而当前阶段，协议谈判已经日趋复杂，涉及的参与方越来越多，发展中国家也更加坚定地追求自身利益与自身诉求。

2022年6月1在瑞士日内瓦举行的世界贸易组织第12届部长级会议达成了近十年来首个新的多边协定——《渔业补贴协定》，其达成过程中的艰难谈判让人们看到，要让发展水平迥异的不同国家抛开自身利益、共谋集体利益是极其困难的。因此，一个可行的方案是诸边主义（plurilateralism）——号召那些愿意遵循更强有力规则的国家建立“志同道合”的自愿合作联盟。这虽然是退而求其次的做法，但仍旧能够促进基于规则的体系建设。

美国外交关系委员会主席、美国前贸易代表迈克尔·弗罗曼（Michael Froman）认为，在多边协议缺乏共识的情况下，诸边主义很可能是推进重要贸易问题的最有希望的方式[6]。从《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）到《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA)，近年达成的一系列贸易协议都是诸边主义的重要范例。

PIIE高级研究员查德·鲍恩（Chad Bown）和非常驻高级研究员金柏莉·克劳辛（Kimberly Clauding）建议，中国、美国和欧盟可将气候危机作为政治契机，重回谈判桌商讨新的诸边协定，以促进在更广泛议题上采取联合行动[7]。一方面，诸边协定有助于确定三方所能实现的最有意义的气候目标；另一方面，这一协定可以推动解决三方在贸易方面的重要关切。

第三，多方面制定贸易便利化措施。2015年达成的《贸易便利化协定》是一个意义重大的里程碑。进出口活动需要至少与两国政府、两方海关机构打交道，《贸易便利化协定》的目标就是让这一过程更加简便，其生效和实施对成员口岸基础设施、管理方式以及口岸管理部门之间的协同等方面提出了更高的要求。特别地，发达国家应采取更多措施协助其他国家实施贸易便利化协定，具体措施包括提供财政支持等。此外，各国政府应充分认识贸易带来的收益，摒弃政治考量、消除官僚主义障碍，切实为贸易发展提供支持。

第四，向公众普及贸易的重要性。近年来贸易方面的舆论体现了人们对贸易认知的失调。在美国，尽管有许多人支持贸易和贸易协定，但他们同时认为贸易会加剧国内失业问题，且不会降低商品价格。因此，向公众普及正确的贸易知识十分必要。企业层面，可以向其员工展示自身工作与贸易的关系；政府层面，可以宣传双向贸易对于国家经济的提振效果。

第五，摆脱民粹主义。抵制民粹主义不仅是一个贸易问题解决方案，更是解决广泛的社会问题的必要行动。美国巴布森学院（Babson College）经济学教授肯特·琼斯（Kent Jones）认为，阻止民粹主义对于贸易规则的侵蚀，首先要从解决保护主义压力的传统药方开始，例如改革税收和其他法律法规以增加劳动力流动性，将资源转移给失业工人，增加再培训机会。从美国来看，1934年的《互惠贸易协定法》将贸易政策权力从国会下放给了行政部门，这种安排削弱了国会对于总统权力的制衡作用，导致特朗普政府可以在没有监督的情况下自由地推行关税政策。因此，美国还需重新平衡对贸易的立法和行政控制[8]。

信息来源：第一财经