全球国家安全视角下贸易救济调查新动因与企业应对策略
信息来源：金杜律师事务所 【2024-03-25】
2023年10月4日，欧盟对产自中国的进口电动汽车启动反补贴调查程序。目前，该案正在调查程序中，尚未出裁决结果。值得关注的是，该案的抽样方法和抽样结果偏离同类调查的历史实践、引发多方质疑；中国商务部新闻发言人称，中方注意到，欧委会在对华电动汽车反补贴调查中，未采用出口量最大代表性标准，只选择了3家中国本土企业作为抽样企业。欧委会抽样标准不合规，抽样过程不透明，抽样结果不公正，有关做法涉嫌违背世贸组织规则、欧盟法律，是对中国电动汽车企业的歧视性选择，将严重扭曲补贴调查结果。[1]由于此类贸易救济措施会对出口至调查发起国的被调查产品产生额外关税负担，一旦脱离世贸组织规则，将成为贸易保护主义的利器，进而加剧目前国际贸易体系的逆全球化趋势。而与此同时，保护本国产业、供应链安全、ICTS安全等泛化的“国家安全”问题，虽然并非发起调查时“官方口径”的事由和依据，但逐步成为发起贸易救济调查背后的新动因。本文作为国家安全系列文章第十篇，将结合对贸易救济调查的基本概念、最新动态等介绍，为可能遭受该类调查的企业提供应对思路。贸易救济调查作为传统的贸易争端解决手段，是世界贸易组织（“WTO”）相关规则下的救济型法律工具，允许WTO各成员方对进口产品倾销、补贴或近期过激增长给国内产业造成的实质性损害或损害威胁采取救济措施，来应对本国（地区）产业遭受的冲击。贸易救济调查通常被称为“两反一保”，主要包括反倾销调查、反补贴调查及保障措施调查，具体如下表：贸易救济措施调查持续时间较长且程序复杂，被调查企业除需投入大量资源和成本应对调查外，还可能承受相关市场的出口额下降、融资受阻、声誉损失等负面影响。如果最终被裁决适用特殊关税、价格承诺、数量限制等措施，企业对相关国家市场出口量及利润可能急剧下降，甚至被迫调整供应链及市场布局。反补贴调查由于涉及政府部门或公共机构，应对工作则更加敏感和复杂。2024年1月5日，中国商务部发布公告，宣布自即日起对原产于欧盟的进口相关白兰地进行反倾销立案调查。公告称，商务部于2023年11月30日收到中国酒业协会代表国内白兰地产业正式提交的反倾销调查申请，申请人请求对原产于欧盟的进口装入200升以下容器的蒸馏葡萄酒制得的烈性酒（即白兰地）进行反倾销调查。这不禁让人联想到2020年8月中国商务部发起的对澳大利亚葡萄酒发起反倾销和反补贴调查。随着2023年中澳关系的缓和，2023年10月31日，澳大利亚葡萄和葡萄酒协会向商务部提交了《对原产于澳大利亚的进口相关葡萄酒进行反倾销和反补贴复审的申请》，主张相关措施实施后，情况发生了重大变化，请求商务部就对原产于澳大利亚的进口相关葡萄酒征收反倾销税和反补贴税的必要性进行复审，并根据复审结果取消措施。经审查，商务部认为，申请人的主张以及所提交的表面证据符合复审立案要求，商务部决定自2023年11月30日起对原产于澳大利亚的进口相关葡萄酒所适用反倾销措施和反补贴措施进行复审。[3]澳媒对中国取消对澳葡萄酒的“双反”措施抱有乐观预期。[4]如前所述，中国对欧洲的白兰地反倾销调查、中国对澳大利亚的葡萄酒反倾销和反补贴调查等均是在双边关系紧张或对方对华产品先行开展贸易救济调查的背景下，中国政府随后发起的贸易救济调查。我们可以试着以中国对澳洲葡萄酒双反措施的走向来推断中国和欧盟相关贸易救济调查走势，并根据对未来的预期来建立相关应对策略。据商务部中国贸易救济信息网的统计数据显示[5]，截止2023年，全球对中国发起的贸易救济案件中，反倾销调查1704起，占全球反倾销案件近三成；反补贴调查213起，超过全球反补贴案件的三成；保障措施调查408起，占全球保障措施案件高达近85%；特别保障措施案件全部针对中国，为89起。中国作为世界工厂，因其完整的供应链体系和优越的成本控制能力，以及出口导向型政策的扶持，使得出口产品物美价廉、具有强烈的市场冲击力，从而频繁被进口国发起贸易救济调查。历史上的贸易救济调查，在抽样规则上[6]通常是选择调查发起国进口量最大的实体作为强制应诉方参加全程调查，不会因为该实体是外商投资企业或其他原因而不抽样。而本文开篇提到的欧盟对产自中国的进口电动汽车反补贴调查中，则出现了出口量最大的外商投资企业未被抽中、而抽样企业全为出口量较小的中国本土企业的情况。近些年，随着地缘政治冲突的不断演化，国家安全逐步成为各个国家立法和执法的重中之重。“国家安全”的内涵已不再是简单的政治安全、国土安全、军事安全，更是扩张到了经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等。[7]国际法层面中对国家安全的引用最为著名的便在WTO层面，其多边贸易规则中的“国家安全例外”赋予成员国自由裁量权以采取必要措施保护其“基本安全利益”的权利。以《关税及贸易总协定》为例，根据其第21条的规定，安全例外豁免的国家安全必须为基本性而非一般性安全利益。有观点认为，从安全例外条款条文规定中“裂变和聚变物质”“武器”等表述可以认为，“基本安全利益”仅指狭义上的军事安全。有学者认为，虽然当前“国家安全”的内涵越来越丰富，但第21条中“基本安全利益”所涵盖的范围却不能无限外扩，而应限制性地将其理解为仅与军事安全有关的传统利益。近些年来，以美国为首的各国，常利用维护国家安全、产业竞争力等作为理由展开具体的国际贸易限制性措施，其政策工具箱中的主要工具为较为新兴的出口管制、经济制裁、投资或交易限制、ICTS调查等，主要在半导体、人工智能、网联汽车等新兴领域进行“小院高墙”式的法律管制。但贸易救济调查和措施作为传统的政策工具也被不断使用，且在近期相关调查机关的做法正逐渐脱离WTO相关规则，日益呈现出“老瓶装新酒”的趋势，如被要求完整答卷的抽样企业关联主体数量过多、实地核查天数过长、补充问卷多而且答卷时间短，整体来说对于应诉企业越来越“不友好”。目前的美国对华贸易竞争主要从2018年发起的包括301关税等在内的贸易关税战开始。其后，逐渐发展到强化其出口管制和经济制裁措施，包括将相关企业列入贸易管制黑名单和严控高尖技术受控物项流入中国等。而目前的最新动向是通过供应链安全、强迫劳动、军民融合、外商投资安全审查等理由将中国排除出国际供应链或者拒之国门之外。而贸易救济调查作为传统、成熟的贸易保护工具，因其具有WTO下的法律渊源而师出有名，且因能给一国被调查产品的生产、出口的全行业带来普遍性打击而可以视作重要且高效的贸易工具。在实践中，如上所述包括301关税、出口管制和经济制裁、贸易救济调查、强迫劳动供应链合规调查、外商投资安全审查等在内的所有工具和理由都仅为法律上的方式和方法，其核心目的是维持美国在国际竞争领域的全方位优势，而其全方位优势便是其“国家安全”的唯一且重要保障，因此一切能够支持美国保持优势的手段都可能出于“国家安全”的动因。美国商务部目前正在调查以了解美国公司如何采购当前一代和成熟制程半导体，特别是针对来自中国的成熟制程芯片。美国商务部称，调查将为美国政策提供信息，以加强半导体供应链，促进成熟制程芯片生产的公平竞争环境，并减少中国带来的国家安全风险。[8]彭博社援引美国商务部官员的话报道称，相关调查可能包括用关税或其他贸易工具来对抗中国，也即有较高可能运用贸易救济调查等手段来限制中国成熟制程芯片。再如，2024年2月29日，美国商务部发布预通知称，其将调查采用中国技术的联网汽车（包括有自动驾驶功能的电动汽车）所带来的国家安全风险，原因是前述汽车会收集大量关于驾驶员和乘客的敏感信息以及美国基础设施的信息。由于目前实现自动驾驶的汽车中电动汽车较多，因此后续如美国商务部颁布相关限制规定，将影响对中国具有自动驾驶功能的电动汽车的对美出口造成较大影响。此外，欧盟也在试图通过对中国电动汽车征收追溯性关税的方法，对中国的电动汽进入欧盟市场加以限制。2024年3月6日，根据欧盟官方公报，欧盟委员会要求海关对自中国进口的电动汽车进行登记，为可能追溯实施的措施做准备。如果欧委会后续裁定采取反补贴措施且认定符合回溯征收反补贴关税的情形，那么中国电动汽车可能会从此被征收关税。未来，包括欧盟在内的美国盟友国家可能会以国家安全为由，相继采取包括加征关税在内的措施，对中国出口至欧盟市场的产品采取贸易限制措施。在未来，贸易救济调查手段可能将与出口管制、ICTS国家安全调查等新兴法律制裁手段搭配使用、多管齐下，作为保护各国国家安全的“组合拳”。在目前国际贸易形势保守化的大背景下，跨国公司的运营将存在着较高的风险，如果公司供应链和商业模式安排中涉及的出口国及进口国间现存或有预期开展的贸易救济措施，则公司将可能需要承担额外关税等风险。在此之前，贸易救济案件的被调查行业主要为传统制造业，因此像电动汽车制造类似领域的新兴行业企业普遍缺乏对于贸易救济调查风险的敏感性、知识储备和应急预案。一旦国家安全概念被引入贸易救济调查措施，则原有如出口管制、经济制裁等领域下的主要涉及行业，包括半导体、微电子等领域，也可能受到反倾销、反补贴等措施的影响。如果无法正视风险、正确应对，相关行业的国际贸易将遭受重大打击。除“加工增值免关税”政策外，根据《财政部 税务总局关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策的通知》（财税〔2020〕31号）等相关规定，海南自贸港鼓励类产业可享受的主要政策红利还包括：- 在公司内开展贸易救济调查风险培训，提高各部门人员风险意识；
- 建立预警通报机制，设立专人或部门负责收集贸易救济调查开展的相关信息，且规划有明确的通报要求和路径；
- 在日常运营中掌握贸易救济调查专业律师的相关资源并提前进行入库，避免因临时收集报价等繁琐事宜占用应诉的宝贵时间。
- 在有明确的风险预警信号出现时，与行业协会、政府部门共同协作并积极游说，以说服相关政府取消或中止调查措施；
- 建立快速反应机制和应诉专项小组，以便在出现调查风险时尽快开展应诉工作；
- 提前进行关联公司梳理、内部财务数据评估、补贴信息收集等工作，避免因繁杂而冗余的信息收集程序而拖延应诉流程；
- 迅速确定代理律师，降低前期沟通成本，以便可以快速推进到实质代理应诉阶段。
由于贸易救济调查的对象通常是特定原产地的产品，我们建议企业建立多元化的国际化布局，包括在海外国家开设建厂以分散贸易救济调查可能带来的相关风险。但需要企业注意的是，进口国对于产品的原产地认定以进口国本国规则为准，而不以出口国颁布的原产地证书作为决定性的判断标准。此外，绝大部分国家也均存在反规避制度以防止相关企业通过转移供应链以规避贸易救济措施。实践中，部分中国企业为继续享受中国的完善供应链资源优势和人工、技术效率优势，仅在境外设置简单的组装、包装工序，而未在投资目的地国投入足够多的原材料、人力、技术成本，导致在当地国未发生能被进口国认可的“实质性转变”。虽然这些企业自认为确实在当地国投资设厂、雇佣人工进行了实质性生产，与传统被诟病的“转口贸易”模式不同，甚至通常能够取得当地国颁发的原产地证，便自信认为不存在原产地风险，但实际上该种贸易模式仍有一定的原产地无法被认可、乃至被认为是在“规避”贸易救济措施的风险。以2023年7月美国商务部发布的最终裁定[9]为例，其认定从越南出口至美国的特定硬木胶合板产品违反其反规避规定。具体而言，其认为部分越南出口商在其出口的相关产品中使用了大量中国生产的饰面薄板，并在越南与越南生产的部分原材料进行组装和生产而出口至美国。由于该行为属于规避美国双反税令的行为，相应越南出口商需要按照等同于中国企业出口相应被调查产品受到的双反税率向美国海关补缴反倾销、反补贴税。由此，我们提醒企业在进行多元化原产地筹划与布局时应事前进行专业的法律分析，以避免出现原产地不被进口国认可或被认为违反反规避规定的情况。在出现现实的贸易救济调查风险时，建议企业联系相关政府部门（尤其是当地商务部门）以及相关商业协会，以求获得该些机构的协助。实践中，该些机构也对会对中国企业的贸易救济调查应诉提供包括政策及财政上的支持。此外，在提交答卷或核查信息的过程中，根据我们的过往经验可能涉及国家安全、数据出境安全等方面的中国法合规问题。对此，我们也建议相关企业事前进行法律风险分析，并寻求政府部门以及商业协会的指导和许可，以便妥善管理相关事项下的风险。此外，我们也建议国内产业可以考虑向中国商务部主动提起贸易救济调查申诉。虽然相关申诉无法直接解决国内应诉企业、行业的出口贸易救济调查难题，但从整体宏观的国际全局考虑，其可以起到间接制衡的作用，以作为要求其他国家放弃对中国行业、企业的贸易救济措施的重要砝码。目前国内企业、行业主动提起申诉以获得国家对贸易救济保护的知识概念较少，相关意识也并不强烈，因此需要依靠相关行业组织采取措施组织全行业企业团结合作以应对相应困难。此外，我们也建议政府尽可能推动宣传普法，教育国内出口企业学习WTO规则，重视自身权益的保护。[1] 商务部回应欧盟对华电动汽车反补贴调查抽样结果：不合规 不透明 不公正-新华网 (xinhuanet.com)[2] 具体而言，在反倾销和反补贴案件有措施结案的情况下，适用于不同生产商/出口商的税率可能不同，这取决于出口国（地区）的生产商或出口商是否属于调查的抽样样本企业、是否应诉、应诉企业自身的出口价格和成本数据等多个因素。保障措施的实施对象则是所有来源的进口产品，不针对某国（地区），因此保障措施的影响比前两者更大，实施条件也更为严格。[3] 商务部公告2023年第52号 商务部关于对原产于澳大利亚的进口相关葡萄酒所适用反倾销和反补贴措施发起复审调查的公告 (mofcom.gov.cn)[4] 中方复审澳葡萄酒“双反”引关注，澳媒：是推动改善两国关系的一部分 (huanqiu.com)[5] https://cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/statistics/ckajtj[6] 因为贸易救济调查是针对被调查产品的出口国的所有生产商、出口商的调查，被调查主体理论上包括一国内全行业的商业实体，数量巨大。因此，为了调查能够顺利展开，需要在全部被调查实体中按照一定的世贸规则进行抽样，通常抽选有代表性的2~3家进行强制应诉，即参加全程调查。[7] 参考中央国家安全委员会第一次会议，2014年4月16日。[8] 美国商务部发布报告称，中国在过去十年中为中国半导体产业提供了约1500亿美元补贴，为美国和其他国家创造了“不公平的全球竞争环境”。[9] Federal Register :: Certain Hardwood Plywood Products From the People's Republic of China: Final Scope Determination and Affirmative Final Determination of Circumvention of the Antidumping and Countervailing Duty Orders- 戴梦皓，合伙人，合规业务部；业务领域：出口管制和经济制裁、国际供应链方案筹划和架构搭建、贸易救济以及一般进出口合规及海关和外汇事务等；邮箱：daimenghao@cn.kwm.com
- 景云峰，合伙人，公司业务部；业务领域：出口管制与经济制裁、中国反制措施与国家安全合规、海关与进出口监管等；邮箱：jingyunfeng@cn.kwm.com
- 张欣悦，主办律师，合规业务部
- 郑子懿，主办律师，合规业务部
- 曹逸晨，合规业务部
- 蒋孟菲，公司业务部
- 感谢实习生杨雅岚对本文的贡献
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